Czy dyrektor szkoły publicznej, której organem prowadzącym nie jest gmina, a utworzonej na podstawie art. 9 ustawy Prawo oświatowe, może jednocześnie pełnić obowiązki radnego w gminie, na terenie której funkcjonuje ta szkoła publiczna?
Tak, dyrektor takiej szkoły publicznej może być jednocześnie radnym gminy, na terenie której funkcjonuje ta szkoła publiczna.
Przepisy ustawy o samorządzie gminnym wprowadzają szereg zakazów dla radnych gminnych w zakresie podejmowania innych działalności, które mogłyby doprowadzić do niepożądanego zbiegu mandatu radnego oraz interesów gminy, w której radny miałby tenże mandat wykonywać. Powyższą kwestię reguluje przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, a dokładniej przepisy art. 24a – 24fa tej ustawy.
W świetle postawionego pytania szczególnie istotne wydają się przepisy art. 24b ust. 1 oraz art. 24f ust. 1 ustawy.
Pierwszy z nich ustanawia zakaz wykonywania pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat, oraz wykonywania funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że w przypadku zawarcia umowy w trybie art. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 Prawo oświatowe, organem prowadzącym takiej szkoły publicznej przestaje być gmina, a staje się nim (na czas obowiązywania umowy) osoba prawna, która przejęła zadanie dalszego prowadzenia danej szkoły czy placówki. Omawiana szkoła publiczna nie jest również jednostką organizacyjną gminy, funkcjonując jednocześnie poza aparatem tej ostatniej. Oczywistym jest jednakże, iż nowy organ prowadzący będzie korzystał ze środków pochodzących z gminy, co może rodzić dalsze wątpliwości co do faktycznego istnienia zakazu łączenia funkcji dyrektora takiej szkoły publicznej oraz mandatu radnego.
Natomiast przepis art. 24f ustawy stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Prowadzenie szkoły publicznej, również na zasadach wynikających z art. 9 Prawa oświatowego, nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej, co jasno zostało wyartykułowane przez ustawodawcę w przepisie art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że pełnienie funkcji dyrektora takiej szkoły i jednocześnie radnego gminy, nie będzie stanowiło złamania tegoż przepisu.
Poza powyższymi regulacjami ustawa o samorządzie gminnym zawiera jeszcze przepis o bardziej ogólnym charakterze, a mianowicie art. 24e ust. 1 ustawy, który stanowi że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu zgodnie z art. 23a ust. 1.
Wskazany przepis nie precyzuje pojęcia – dodatkowych zajęć, jednakże pomocne w tym zakresie będzie orzecznictwo sądowe. Przykładowo, w wyroku WSA w Warszawie z 28.6.2011 r., II SA/Wa 33/11, m.in. stwierdzono, że by zakwalifikować dodatkowe zajęcie do takiej działalności, która łamie ustawowy zakaz wynikający z art. 24e ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi to być taka aktywność radnego, która nie licuje z godnością, rzetelnością, uczciwością czy też dobrem gminy i jej mieszkańców, a więc tymi zasadami, o których mowa w rocie ślubowania. Nie każde dodatkowe zajęcie bowiem jest tą działalnością, która łamie ustawowy zakaz. Dla stwierdzenia naruszenia tego zakazu istotne jest, by w ramach zajęcia dodatkowego radny podejmował taką aktywność, która kontestuje jego postawę jako osoby pełniącej funkcję publiczną, podważając przez to zaufanie wyborców. Jeśli zatem dodatkowe zajęcie radnego nie czyni zadość rocie ślubowania pod względem godności, rzetelności, uczciwości czy też dobra gminy i jej mieszkańców, może tym samym podważać zaufanie wyborców do wykonywania mandatu, a w konsekwencji prowadzić do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Można sobie zatem wyobrazić sytuację w której radny gminy, jednocześnie będący dyrektorem szkoły publicznej prowadzonej przez osobę prawną na podstawie umowy, w ramach wykonywania mandatu zajmowałby się czynnościami związanymi z przyznawaniem środków finansowych gminy dla takiej jednostki, przy czym należy zaznaczyć, iż chodzi tutaj o potencjalną możliwość podejmowania takich czynności, a nie ich faktyczne wykonywanie. W takiej sytuacji zasadnym wydaje się aby taki radny nie uczestniczył w takich pracach w ramach mandatu radnego gminy.
W kontekście w/w regulacji, w orzecznictwie przyjmuje się, że radny nie może pełnić funkcji członka zarządu (np. prezesa) stowarzyszenia, prowadzącego działalność gospodarczą, z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy (por. wyrok WSA w Lublinie z 23.09.2008 r., sygn. akt III SA/Lu 207/08, wyrok NSA z 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12). Mieniem komunalnym gminy, są również środki finansowe pozyskane od gminy (por. wyrok NSA z 26.04.2017 r., sygn. akt II OSK 550/17) np. w formie dotacji. Skoro zatem omawiana szkoła publiczna korzysta ze środków gminy, to mogłaby powstać wątpliwość czy radny gminy będąc jednocześnie dyrektorem tej szkoły publicznej nie podejmuje właśnie czynności mogącej podważyć zaufanie wyborców do wykonywanego mandatu. Co prawda sama szkoła publiczna utworzona na podstawie art. 9 ustawy Prawo oświatowe nie może prowadzić działalności gospodarczej (co wynika z art. 170 ust. 1 Prawa oświatowego), zatem korzystanie z mienia komunalnego przez taki podmiot (w którym dyrektorem jest radny) nie stanowiłoby złamania zakazu określonego przepisem art. 24f ust. 1 ustawy, to jednak z daleko posuniętej ostrożności zalecanym byłoby aby taki radny, mając na uwadze treść art. 24e ust. 1 ustawy, nie brał bezpośredniego udziału np. w komisjach rady gminy zajmujących się szkolnictwem, a zwłaszcza ich finansowaniem.
radca prawny Piotr Brudło
